به گزارش اکو اقتصاد، واگذاری زمین به خانواده‌های دارای سه فرزند و بیشتر، یکی از سیاست‌های قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت برای حمایت از مسکن و فرزندآوری است؛ اما با وجود گذشت چند سال از اجرای این طرح، همچنان فاصله‌ای میان واگذاری زمین و تبدیل آن به خانه قابل سکونت وجود دارد. علی پژهان، استادیار جمعیت‌شناسی دانشگاه آزاد اسلامی و دبیر اندیشکده سلامت جمعیت و خانواده، در گفتگو با مهر با اشاره به آمار واگذاری زمین، معتقد است زمین رایگان به‌تنهایی نمی‌تواند مشوق کافی برای فرزندآوری باشد و اجرای مؤثر این سیاست به تأمین زیرساخت، تسهیلات ساخت، حمایت مالی و دسترسی خانواده‌ها به مسکن قابل سکونت نیاز دارد.

مسکن یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های خانواده‌ها در مسیر ازدواج و فرزندآوری است و به همین دلیل در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، واگذاری زمین یا واحد مسکونی برای خانواده‌های دارای سه فرزند و بیشتر پیش‌بینی شده است. با این حال، اجرای این سیاست طی سال‌های اخیر با چالش‌هایی مانند تأمین زمین، آماده‌سازی، زیرساخت، تسهیلات بانکی و توان مالی خانواده‌ها برای ساخت مواجه بوده است.مشروح این گفتگو را می‌خوانید:

وقتی درباره سیاست‌های تشویقی جمعیت صحبت می‌کنیم، چه نگاهی باید به مسئله جمعیت داشته باشیم؟

امروز بحث ما بیشتر درباره سیاست‌های تشویقی جمعیت و سیاست‌های ابلاغی جمعیت است.
در حوزه جمعیت، برخی نگاه تقلیل‌گرایانه‌ای دارند؛ یعنی موضوع جمعیت را بسیار ساده و محدود می‌بینند. در حالی که جمعیت یک موضوع چندبعدی، حساس و در عین حال زمینه‌مند است و تحت تأثیر عوامل اقتصادی، اجتماعی و سیاسی قرار دارد.

موضوع، جمعیتی است، اما راه‌حل آن لزوماً جمعیتی نیست و ممکن است اقتصادی، سیاسی یا اجتماعی باشد. به هر حال، جمعیت یک مسئله ملی است. در ادبیات ما بارها گفته شده که جمعیت یک مسئله جناحی نیست، بلکه یک مسئله ملی است.

امروز گزارش‌های پرتکرار مسئولان درباره افزایش ازدواج، سیاست‌های تشویقی جمعیت، مسکن، زمین و کاهش باروری، اگر بدون ارزیابی شفاف و اصلاح راهبردها ارائه شود، به نظر من نه‌تنها کمکی به حل مسائل و چالش‌های پیش روی جمعیت کشور نمی‌کند، بلکه موجب بی‌اعتمادی و کاهش سرمایه اجتماعی و حکمرانی می‌شود.

ما در حوزه جمعیت، متأسفانه به یک مدل‌سازی و چارچوب نظری مشخص نرسیده‌ایم. وقتی می‌گوییم موضوع جمعیت یک مسئله ملی است، اگر نرخ رشد جمعیت کمتر از یک و سطح باروری کمتر از ۱.۶ فرزند به ازای هر زن باشد، دیگر مهم نیست چه دولتی سر کار است؛ بنابراین باید تلاش کنیم وضعیتی را که از نظر جمعیتی رخ داده، اصلاح کنیم.

در میان سیاست‌های حمایتی، نقش مسکن و زمین را چطور ارزیابی می‌کنید؟

مسکن مهم است، اما به نظر من زمین رایگان به‌تنهایی مشوق کافی و مؤثری نیست. مؤثرترین سیاست‌ها معمولاً ترکیبی از مسکن، درآمد، مراقبت از کودک و امنیت شغلی هستند.

ما سیاست مسکن و زمین را از روسیه گرفتیم. وقتی صحبت از زمین می‌شود، این ایده در سال ۲۰۰۷ در روسیه ایجاد شد و موفق بود. ایده این بود که به خانواده‌هایی که فرزندآوری دارند زمین واگذار شود و ما هم این ایده را گرفتیم، اما در کشور ما واگذاری زمین تا به امروز موفق نبوده است.

مجارستان هم از کشورهایی است که مسکن و زمین ارائه کرده و در کنار آن، وام و معافیت‌های مالیاتی نیز در نظر گرفته است. این طرح‌ها در یک دهه، تا حدودی موفق بوده‌اند.فرانسه معتقد بود فقط پول کافی نیست و به همین دلیل سیاست‌های گسترده‌ای برای حمایت از خانواده ایجاد کرد، اما نرخ باروری آن همچنان کاهش داشته و تعداد فرزندان نیز روزبه‌روز کمتر شده است. بنابراین حتی با وجود ترکیبی از سیاست‌ها، فرانسه یک نظام گسترده حمایتی از خانواده طراحی کرده، اما هنوز در حوزه باروری موفق نبوده است.

سنگاپور نیز شرایطی شبیه ما دارد؛ یعنی از مسکن و زمین حمایت کرده، اما موفق نشده است. این کشور مرخصی والدین را نیز ایجاد کرد تا بتواند نرخ فرزندآوری را افزایش دهد، اما در نهایت متوجه شد که مسکن و زمین به‌تنهایی کافی نیست و فرزندآوری صرفاً به سیاست‌های دولتی وابسته نیست و عوامل اجتماعی و فرهنگی نیز نقش مهمی دارند.

در ایران، ترکیبی از این مشوق‌ها، به نظر من، می‌تواند جواب بدهد. اما نرخ باروری همچنان کاهش باروری را نشان می‌دهد. این نشان می‌دهد که ما درحوزه سیاست‌های جمعیتی، در آن ۷۲ ماده، اصلاً موفق نبوده‌ایم.ما تا به امروز در سیاست‌های جمعیتی یک گام به جلو و دو گام به عقب بوده‌ایم.

البته این به معنای آن نیست که تک‌تک سیاست‌ها ناموفق بوده‌اند؛ بلکه باید اثر هر برنامه به صورت جداگانه و با گروه کنترل بررسی شود. چون این کار انجام نشده، ما نمی‌دانیم واقعاً مسکن موفق بوده یا نبوده است.

یک مطالعه در ایران در سال ۲۰۲۳ از هزار و ۶۸۷ نفر پرسیده بود که کدام سیاست‌های جمعیتی را بیشتر ترجیح می‌دهند. اکثریت، زمین دولتی و مسکن را انتخاب کرده بودند.
تجربه کشورهای دیگر نیز به ما نشان داده که در حوزه زمین موفق نبوده‌ایم.

ممکن است زمین خارج از شهر باشد، خانواده مجبور باشد هزینه ساخت و حتی زیرساخت را تأمین کند، زیرساخت آماده نباشد یا زمین با مشکل اشتغال و دسترسی به امکانات مواجه باشد و در نهایت به کار خانواده نیاید.بنابراین مسکن مهم است، اما زمین رایگان به‌تنهایی نمی‌تواند مشوق خوبی باشد.

در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، واگذاری زمین ۲۰۰ متری برای خانواده‌های مشمول پیش‌بینی شده است. وضعیت اجرای این قانون چگونه است؟

ماده ۴ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت یک ایده مشخص دارد. در این ماده پیش‌بینی شده است خانواده‌ای که به فرزند سوم و بیشتر می‌رسد و یکی از مهم‌ترین دغدغه‌هایش مسکن است، از سوی دولت زمین یا واحد مسکونی حداکثر تا ۲۰۰ متر دریافت کند.

اما نکته اینجاست که زمین رایگان الزاماً به معنای خانه رایگان نیست. ارزش خود زمین از خانواده دریافت نمی‌شود، اما هزینه آماده‌سازی زمین طبق قانون قابل دریافت است و برای آن دو سال تنفس و هشت سال زمان بازپرداخت پیش‌بینی شده است.

سؤال اینجاست که آیا دولت زمین داده است؟ آیا خانواده توانسته با دریافت زمین، خانه بسازد؟ و اساساً چند خانواده تاکنون واقعاً زمین گرفته‌اند؟آمارها ضدونقیض است. من نمی‌توانم الان سازمان‌های متولی را پاسخگو بدانم، اما طبق آخرین اعلام سازمان ملی که منتشر شده، در دی‌ماه ۱۴۰۴، از ابتدای اجرای قانون تا آن زمان برای ۷۷ هزار و ۳۸۱ متقاضی، واگذاری زمین انجام شده است.

یعنی حدود ۷۷ هزار خانواده زمین گرفته‌اند؟

این عدد را نباید لزوماً به معنای ۷۷ هزار خانواده دارای فرزند سوم بدانیم که حتی زمین خود را نیز دریافت کرده‌اند؛ زیرا این آمار شامل خانواده‌های دارای سه فرزند و بیشتر و همچنین خانواده‌های دارای چهار فرزند زیر ۲۰ سال است.

از طرف دیگر، در مرداد ۱۴۰۴، مدیرکل راه و شهرسازی تهران از حدود هزار و ۲۰۰ قرارداد واگذاری در استان تهران خبر داده بود، در حالی که حدود ۳۵ هزار نفر در استان تهران ثبت‌نام کرده بودند.

تا اسفند ۱۴۰۴ نیز از میان ۱۵ هزار و ۵۷۰ متقاضی تأیید نهایی‌شده، اعلام شده است که ۶ هزار و ۲۳۵ نفر زمین خود را تحویل گرفته‌اند.
اگر بخواهیم صادقانه با مردم صحبت کنیم، باید بگوییم واگذاری انجام شده، اما همچنان فاصله قابل توجهی میان تعداد متقاضیان واجد شرایط و تعداد خانواده‌هایی که عملاً زمین تحویل گرفته‌اند وجود دارد.

از همه مهم‌تر، یک آمار ملی شفاف و به‌روز درباره اینکه از این زمین‌های تحویل‌شده، چند خانواده واقعاً پروانه گرفته‌اند و چند خانواده به مرحله سکونت رسیده‌اند، در دسترس عموم مردم قرار نگرفته است. این موضوع می‌تواند یک ضعف مهم در نظام ارزیابی سیاست باشد.

چرا بسیاری از زمین‌های ۲۰۰ متری به ساخت خانه نرسیده‌اند؟

به نظر من مهم‌ترین نکته این بحث این است که ما یک اشتباه سیاستی مرتکب شده‌ایم. اگر تصور کنیم زمین دادیم، پس مسئله مسکن حل شده است، این یک تفکر غلط است.
بین زمین و خانه چند حلقه وجود دارد؛ زمین، آماده‌سازی، آب و برق و گاز، مجوز، نقشه‌برداری، پروانه، تأمین مالی، ساخت و در نهایت سکونت. اگر یکی از این حلقه‌ها به هر دلیلی متوقف شود، زمین عملاً تبدیل به مسکن نمی‌شود.

در برخی مناطق حتی گزارش شده خانواده‌ها حدود دو سال بعد از دریافت زمین هنوز نتوانسته‌اند ساخت‌وساز را شروع کنند. یکی از مشکلات، آماده نبودن زمین است.
یک مقام مسئول در یکی از استان‌ها گفته بود هدف این است که زمین صرفاً تحویل داده نشود، بلکه زیرساخت‌های اولیه مانند خیابان و تأسیسات زیربنایی نیز فراهم شود تا فرد بتواند ساخت‌وساز را آغاز کند.

در استان مرکزی نیز یک مقام مسئول اعلام کرده بود هزینه آماده‌سازی بعضی قطعات به دلیل شرایط زمین به حدود ۵۵۰ تا ۵۶۰ میلیون تومان رسیده، در حالی که هزینه متعارف آماده‌سازی در بسیاری از پروژه‌ها حدود ۱۵۰ تا ۲۰۰ میلیون تومان عنوان شده است.

با این تفاسیر، اگر به یک خانواده کم‌درآمد بگوییم این زمین برای شما، اما هزینه آماده‌سازی، پروانه، مصالح، دستمزد، انشعابات و ساخت را خودتان تأمین کنید، عملاً بخش بزرگی از مسئله را حل نکرده‌ایم.

مشکل اصلی، کمبود زمین است یا مشکلات بانکی؟

برخی می‌گویند مشکل اصلی کمبود زمین است و برخی نیز مشکل بانک‌ها را مطرح می‌کنند. اگر از من بپرسید، می‌توانم هر دو مسئله را دخیل بدانم، اما هیچ‌کدام به‌تنهایی نمی‌توانند مقصر شناخته شوند.

در بعضی استان‌ها واقعاً مسئله زمین داریم. در استان‌های متراکم، تأمین زمین داخل شهر دشوار است؛ مانند تهران و اصفهان. در برخی استان‌ها مسئله زمین کمتر است و مشکل اصلی به ساخت، آماده‌سازی و تأمین مالی برمی‌گردد.

مثلاً مدیرکل راه و شهرسازی خراسان جنوبی گفته بود استان در طرح جوانی جمعیت مشکل تأمین زمین ندارد و مسئله اصلی، تأمین خدمات زیربنایی است.
از طرف دیگر، در نظام بانکی نیز همین‌طور است و واقعاً یک گلوگاه مهم محسوب می‌شود. گفته شده تا پایان مرداد ۱۴۰۴ بیش از ۱۸۶ هزار فقره وام فرزندآوری پرداخت شده، اما همچنان حدود ۵۲۱ هزار نفر در صف دریافت این تسهیلات هستند.

کمیسیون اصل ۹۰ مجلس نیز در گزارش عملکرد شبکه بانکی، بارها درباره انباشت صف‌های چند هزار نفری و مشکلات پرداخت تسهیلات ازدواج و فرزندآوری صحبت کرده است.
پس می‌توانم این‌طور به سؤال شما پاسخ بدهم که مشکل فرزندآوری فقط کمبود منابع نیست؛ مشکل، تبدیل منابع به حمایت مؤثر و به‌موقع است. ممکن است دولت منابع اختصاص دهد، اما اگر خانواده شش ماه یا یک سال در صف بانک بماند، اثر سیاست‌ها کاهش پیدا می‌کند.

در کدام استان‌ها واگذاری زمین بیشتر انجام شده است؟

پاسخ‌های متفاوتی وجود دارد و باز هم آمار دقیقی در این حوزه نداریم. اینجا باید با آمار دقیق صحبت کنیم.
آخرین ترکیبی که از آمارهای منتشرشده داریم، نشان می‌دهد در یک مقطع بیشترین تعداد واگذاری در استان‌هایی مانند یزد، خراسان جنوبی و هرمزگان بوده است.

در یزد تقریباً ۹ هزار و ۳۱۵ قطعه زمین واگذار شد، در خراسان جنوبی ۶ هزار و ۷۷۱ قطعه، در هرمزگان ۶ هزار و ۴۰۰ قطعه و در خراسان رضوی ۶ هزار و ۱۱۸ قطعه.در مقابل، در استان‌هایی مانند لرستان و زنجان کمترین واگذاری، حدود ۴۰۳ قطعه، گزارش شده است.

در بوشهر نیز ۳ هزار و ۷۱۵ متقاضی زمین دریافت کردند و در سیستان و بلوچستان در سال ۱۴۰۴، تقریباً برای هزار و ۳۱۹ متقاضی واجد شرایط، زمین واگذار شده است.
به نظر من دولت باید جدول ماهانه و عمومی ثبت‌نام، تأیید، تخصیص، تحویل زمین، صدور پروانه و شروع ساخت را به تفکیک استان و شهرستان منتشر کند. تا به امروز ما چنین چیزی را از دولت ندیده‌ایم.

من به عنوان یک جمعیت‌شناس باید از دولت مطالبه‌گری کنم که این اطلاعات را در اختیار عموم مردم قرار دهد.

چرا در بعضی شهرها این قانون بهتر اجرا شده و در بعضی شهرها نه؟

عوامل بسیاری تعیین‌کننده هستند. اول اینکه زمین دولتی در دسترس بوده یا نه. شهری که پاسخ می‌دهد، ممکن است زمین دولتی داشته باشد.
بعضی شهرها هزینه آماده‌سازی و زیرساخت بالاتری دارند.

زمین ارزان یا رایگان، اگر آب و برق نداشته باشد، برای خانواده کم‌درآمد جذابیت محدودی دارد.موضوع دیگر ظرفیت ساخت خانواده مطرح است. این بحث‌ها باید در کنار هم دیده شوند.

بعضی کشورها به جای زمین، خانه آماده داده‌اند. آیا این مدل می‌تواند برای ایران هم استفاده شود؟

به نظر من لزومی ندارد برای همه خانواده‌ها یک نسخه بپیچیم. برای بعضی خانواده‌ها مسکن آماده بدهیم، برای بعضی زمین و برای بعضی دیگر زمین آماده و وام ساخت در نظر بگیریم.

گزینه دوم می‌تواند مسکن آماده یا نیمه‌آماده برای خانواده‌ای باشد که توان ساخت ندارد.

گزینه سومی که می‌توانم پیشنهاد بدهم این است که در شهری که زمین وجود ندارد، کمک‌هزینه یا وام معادل ارزش زمین برای خرید یا ساخت مسکن به خانواده اختصاص داده شود.
پس دلیلی ندارد فقط مسکن بدهیم یا فقط زمین؛ می‌توانیم ترکیبی عمل کنیم.

آیا واقعاً زمین می‌تواند باعث فرزندآوری شود؟

زمین، به نظر من، به‌تنهایی معجزه نمی‌کند. تا به امروز هم معجزه‌ای از زمین ندیده‌ایم.اما مسکن یکی از هزینه‌های بسیار مهم تشکیل خانواده و فرزندآوری است. کشورهایی که خدمتتان عرض کردم نشان می‌دهند حمایت مسکن، مراقبت از کودک، مرخصی والدین و حمایت درآمدی، اگر به صورت یک بسته طراحی شوند، شانس اثرگذاری بیشتری دارند.

برای نمونه، برنامه‌ای که به آن «سرمایه مادری» می‌گویند، امکان استفاده از حمایت مالی برای خرید یا ساخت مسکن را فراهم می‌کند. حمایتی که روسیه به خانواده‌ها ارائه کرده، از نظر ارزش واقعی باید برای خانواده قابل توجه باشد.

اگر بخواهید مهم‌ترین ایرادهای اجرای سیاست واگذاری زمین را جمع‌بندی کنید، چه مواردی را مطرح می‌کنید؟

اگر بخواهیم سه ایراد اصلی اجرای سیاست زمین را مطرح کنیم، سه مورد را برجسته می‌کنم.
یکی اینکه واگذاری زمین را با خانه اشتباه گرفتیم. شاخص موفقیت نباید تعداد سند یا قرارداد زمین باشد؛ شاخص اصلی باید این باشد که چند خانواده بعد از دریافت زمین صاحب خانه قابل سکونت شده‌اند.

دومین مورد، کامل نبودن حلقه مالی ساخت است. خانواده‌ای که زمین گرفته، برای ساخت نیازمند وام، آورده، مصالح و پیمانکار است.

سومین مورد این است که زمان را دست‌کم گرفته‌ایم. فرزندآوری تصمیمی است که خانواده درباره آینده خودش می‌گیرد. اگر خانواده امروز صاحب فرزند سوم شود، ولی سه سال بعد تازه بتواند زمین دریافت کند و چند سال بعد خانه بسازد، اثر سیاست بسیار کاهش پیدا می‌کند و باعث بی‌اعتمادی می‌شود.بنابراین مشوق باید همزمان با دوره تصمیم خانواده قابل لمس باشد، نه چند سال بعد.

دولت برای مؤثرتر شدن این سیاست‌ها چه اقدامی باید انجام دهد؟

دولت باید از سیاست واگذاری زمین به سمت «پیمان مسکن خانواده» حرکت کند؛ یعنی وقتی خانواده مشمول شد، یک بسته مشخص و قابل سنجش دریافت کند.
دولت باید زمین آماده داشته باشد و وام ساخت متناسب با هزینه واقعی ساخت بدهد، نه وامی که فقط بخشی از هزینه ساخت را پوشش دهد. دوره تنفس واقعی نیز لازم است.

خانواده‌ها، به نظرم، نباید همزمان با تولد فرزند سوم با مشکلات ساخت‌وساز مواجه شوند. باید امکان انتخاب به آنها داده شود؛ یعنی زمین، خانه آماده یا معادل ارزش زمین و نهایتاً اولویت با محل زندگی و اشتغال خانواده باشد.

بانک‌ها نیز باید زمان‌بندی مشخصی داشته باشند تا بتوانند این حمایت‌ها را در زمان مناسب ارائه کنند.
این گزاره‌های سیاستی باید اجرا شود تا دولت و مردم بتوانند برای فرزندآوری و ازدواج، با اطمینان بیشتری تصمیم بگیرند.